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发布日期:2019-10-06 00:00   来源:未知   

  手机看六合开奖结果白小姐旗袍1一2彩图。所谓“陋规”,简单地讲,是指清朝各级政府官员、幕友、吏役通过收受贿赂、浮收征派等途径敛取的俸禄外收入。这些收入虽然于法不合,但因相沿日久,遂演化为一套不成文的规制,泛滥于清代官场。

  清代的陋规名目繁多。从行政层次看,有中央和地方陋规之分;从陋规占有者身份看,有官员、幕友、吏役陋规之别;从行业分殊看,又有漕规、盐规、河规、关规诸名色等等。

  中央陋规又称“京官陋规”,大体可分为放差和坐京两种。放差陋规是指京官奉派出京办事时,由沿途或办事地点官员馈赠的盘费,雅称“钦差程仪”。每逢钦差大臣莅临本土,地方官为了联络感情,经常趋迎馈送,而钦差大臣也往往来者不拒。由于这种行为习以为常,地方官有时索性进行集体馈赠。如雍正朝时,两广总督孔毓珣奏报:凡钦差前至广西,不论官职大小,皆有“公送”路费。

  坐京陋规,则是京外官员以各种名目向中央政府官吏进奉的钱物,大体分“部费”和“礼费”两类。部费是指地方官向中央申报某些待审批的项目、待报销的经费、待核准的政务时,奉送给主管部门的“辛苦”费。如果不按成例致送部费,主管官吏往往藉端作梗,百般刁难。雍正初年,有地方官奏报:浙江布政司每年向户部解送部费两万两,直隶布政司在人丁编审时交部费两千二百两,浙江按察司每年向刑部解送部费四千五百余两。所谓礼费,是京外官员向京官馈赠的礼物,主要有别敬、冰敬、炭敬等名目。清代官员奉派出京或到中央述职时,一般要向京官或“关系户”送礼,称别敬。据清人张集馨所言,道咸年间,他在就任陕西粮道、四川按察使、贵州布政使、河南布政使时,曾分别致送各级京官及同年世好“别敬”银1.7、1.4、1.1、1.2万余两。冰敬是地方官向京官们“孝敬”的“消暑费”,炭敬是“御寒费”,分别在夏至前、冬至后不久派专人持问安函奉赠。

  地方陋规的名目则更为繁多,从州县到督抚各衙门,从盐政、漕运到河工、海关等各行业,因官阶大小、职权范围不同,各有自己的陋规收入途径。

  州县官获取陋规的主要渠道,是借公务之名向百姓收取各种费用。其大者,一是在征收田赋时额外加征“耗羡”。雍正年间,山西正项钱粮每两加征火耗三、四钱,四川加征三钱,而山东竟加征八钱。二是征派公务费用。按照清代财政制度,地方官并无专门公务费,诸如修缮城垣、衙署、监狱、仓库、道路等费,皆需征之于民。这就为州县官肆意私派滥征开了方便之门。时任陕甘总督的岳钟琪说,陕西百姓头上有三十多项私派费,“各省莫不皆然”。

  州县以上地方官所得陋规,主要来自下属上缴的“公务费”和方方面面的馈赠。州县官收纳陋规后,不能全部据为己有,其中一部分要以“公务费”的名义随税银税粮奉送给上司。雍正年间,山东各州县每年解司钱粮一千两要另加解费银十余两、运费银五六两、饭银七两以及其他杂费若干两,归布政使、巡抚使用。同京官一样,地方官也收受下属或有业务关系衙门官员的馈赠,名目多不胜数。按照惯例,上官入京或升调,各属官理应奉送“程仪”;下属初次谒见上官,应恭送“贽见仪”;上官家有喜、丧事,下属要送“贺仪”、“奠仪”;上官下来例行检查,下属要奉送“过山礼”、“盘查规礼”、“出结规礼”等;每逢元旦、端午、中秋等节日和上司的寿辰,下属还要向上司送“节寿礼”。

  至于地方各行业衙门,也有自己独特的陋规收入。盐政衙门有闸规、引规、场规、坝费、配费等;漕运衙门有漕粮规、运规、截贴规等;河道衙门有河工规、闸规;海关衙门有关规、验规、船只出入规;陆卡有卡规、站规等名目。这些衙门将所得陋规一部分用于公务,其余则揽入私囊或馈赠其他官员。

  在各级官员大吃陋规的同时,其身边的幕友、吏役也不甘寂寞。据记载,中央六部书吏(办事员)每每利用职权,借端向各省索取“规费”,稍不如意即百般刁难,肆行讹诈。粤海关各口吏役每年以“挂号”为名,向各府货船索取陋规,动辄数万两。广东福建有的地方械斗成风,每逢械斗之后,吏役们竟去收取“斗规”,如不交纳,当即拿送官府。在各级监狱里,狱官和牢头往往相互勾结,收取“监规”,不交纳者便会被百般凌辱。

  陋规体制的形成,固然与传统的“做官为财”思想有关,但主要是由当时不健全的财政体制造成的。首先,清代官俸之薄“亘古未有”,官员所得不足以维持基本的日常用度。雍正时,有人奏报,在京汉官,自一二品以至八九品,每年所得俸米,人口少者或足四个月之用,人口多者仅足两个月,生活无法自给。因此,收受贿赂、额外苛索势所难免。其次,清代中央政府对地方公务未做经费安排,地方政府要举办各项公务,皆需设法自筹,而自筹的基本途径不外是向百姓额外加征各种费用。由是,陋规无形中成为对官员俸禄不足与地方无公费用度的一种财政补充。正是由于陋规在弥补财政缺陷上有一定的“合理性”,所以康熙朝以前对陋规基本持宽纵态度。康熙帝曾说,额外征派,其势不得不如此,只要取之有度,即是“好官”。至于节礼、馈赠,康熙帝也持默许态度。他曾说,“外面汉官有一定规礼,朕管不得”。康熙五十六年(1717),有人奏报江西巡抚衙门陋规收入,其中有“每年盐商规礼银一万两”,康熙帝竟批:“此项该收。”

  然而,因陋规的收受缺乏制度约束,其发展必然泛滥成灾,最终引发一系列弊政。首先,陋规的流行败坏了吏治。在你赠我馈中,整个官场编织成一张张关系网,盘根错节,牢不可破,腐败成风。被康熙帝称为“好官”的江苏巡抚吴存礼为官期间,曾给京内外二百多名官员送礼,其中绝大部分为朝廷重臣,礼银总额达四十四万余两。其次,陋规的流行使百姓不堪重负。不拘何种渠道进入官员私囊,陋规均是百姓的血汗钱。为了饱己私欲、巴结上司,官吏们横征暴敛,“私派倍于官征,杂项浮于正额”。再次,陋规的流行侵蚀了国家的钱粮。为筹得规费,官吏们经常不择手段,甚者不惜侵蚀挪用官库钱粮,导致国帑亏空。至康熙六十一年,各省亏空近千万两白银,户部共亏空黄金近五百两、白银二百五十九万余两。

  到康熙末年,陋规已发展到不得不加以整治的地步。因此,雍正帝登基伊始,便着手整改。

  其一,禁革部费。雍正元年(1723)正月,雍正帝降旨禁止收受部费,并下令组建“会考府”衙门,专门负责清理户部部费。他说,各省奏销钱粮,积弊甚大。若无部费,虽册档分明,也以种种借口加以驳诘;一有部费,即使糜费钱粮百万,也一概予以奏销,“朕今不得不加整理”。

  其二,禁革节礼。雍正帝认为,“节礼一事万万使不得”,“属员之贿赂断不可收受”,下令禁革一切节礼。从当时地方官的汇报看,取得了良好的效果。如年希尧就任广东巡抚后,概行拒收下属例行节礼;广西巡抚孔毓珣上任伊始,也将衙门节礼“尽行不收”;广西布政使刘艇琛对各属所上节礼也“分毫不敢收受”。

  其三,禁止捐俸助工。清代官员薪俸本来微薄,但有些官员为了博取好官声,每每借兴建公务之名,率领属下捐俸兴办。此举不过是挪东补西,到头来各官捐出之俸还得分派在百姓头上。因此,雍正帝下令:“凡遇有公事奏请捐助俸工之处,永远停止。”甘肃巡抚石文焯奏报捐俸为万不得已之计,“势难停止”,雍正帝斥其“无耻之极”!

  其四,实行耗羡归公,建立养廉银制度。耗羡归公是雍正帝推行的一大财政改革。如前所述,耗羡是州县陋规的主要来源,按康熙帝看法,其征取“原特以州县官供应甚多,故于正项之外,略加些微,以助常俸之不足,原属私事”,与国家税收无干。但事实上,这种做法严重损害了百姓利益,直接影响到国家正项钱粮的征收。因此,雍正初,下令将耗羡收归公有,作为国家正税上解官库,统一管理使用。耗羡归公后,清政府除将这笔收入用于弥补亏空外,还用于补贴公务费和官俸的不足。一方面,耗羡收入归于各省藩库,“遇有不得已之公费,即可随便支应,而不分派州县。上司既不分派,则州县无由借端科索里甲”,私派由此可以“禁绝”。另一方面,清政府利用耗羡建立起养廉银制度,自总督至州县各级官员,根据事务繁简给予数额不等的养廉银,比正俸多数十至上百倍。养廉银的推行,一定程度上改变了长期以来各级官府公私费用无所出的状况,收受贿赂、私征滥派现象有所节制。

  雍正帝对陋规的整治,一定程度上弥补了清代财政体制的缺陷,整饬了吏治,为国家机器的运行排除了故障。但这次改革只是局部的修修补补,不是全方位的配套改革,注定难以取得长久效果。乾隆帝即位后,随着时间的推移,陋规又日渐泛滥成灾。

  其一,谨防“潜规则”。这种虽不成文但被广泛认可的制度虽然是隐性的,但在社会上的影响力有时甚至比正式的国家政策还要深、还要广。清代的陋规就是一种典型的潜规则,其存在不为国家律文认可,影响却遍及官场各个角落,成为官吏心中奉行不二的“定理”,牵引着官僚机器的运转。无论古今,此等潜规则若不加以遏制,国家的法令就是一纸虚文。

  其二,改革要配套。从根本上讲,清代陋规的存在是由体制性弊病造成的,不对体制全面诊疗,只对枝节进行修补,终归是治标不治本。宋代以后,一直奉行强干弱枝政策,中央权力日渐集中,地方权力日渐萎缩。以财政管理而言,清代的赋税收入大体分为“起运”与“存留”两部分,起运部分归中央,存留部分归地方。照理清廷在起运与存留的比例上不应畸轻畸重,但事实上并非如此。清代地方存留少得可怜,各种行政事务和中央交办的事项往往缺乏相应的财政安排,形成很大的经费缺口。如果不解决这一问题,各项私征滥派实难禁绝。雍正帝改革虽然在一定程度上弥补了地方财政,但未对整个财政体制做手术,也就是说未从源头上消除滋生陋规的土壤,其改革成效必然不能持久。

  其三,防止滥用“公权”。清代敛取陋规的过程,就是官吏们利用手中的“公权”谋取私利的过程。从一定意义上讲,陋规的存在不在于个人私欲,也不是“法制不健全”,而在于“公权”存在的场合太多,且缺乏高效的监督机制。假如官员们“公权”的运用范围有限或者受到严格监督,其收受陋规的可能性会大大减少。

  其四,要处理好税、费问题。雍正帝实行耗羡归公,其实质是化费为税。在中国历史上,这种改革搞过多次,如唐代的“两税法”、明清时期的“一条鞭法”、“摊丁入亩”等等。一般来说,这些改革大都可以在短期内使“向来丛弊为之一清”,但因地方财政不足,所以过一段时期又会出现“正税”之外的各种杂派,结果掉进“黄宗羲定律”的陷阱:每搞一次费税改革,就会催生出一次新的杂派。由于雍正帝对陋规的整治只是这种改革的再版,只对财政体制做表层修补,没有在国家财政预算上对中央与地方进行合理安排,因此“费”仍是地方财政的主要来源。当地方税收无法应付公务支出以及各项“建设”所需经费时,必然会另行谋求生财之道。要解决这一问题,除了精简“吃皇粮”的人外,进行合理的财政改革也是非常有必要的。

  郝秉键,1964年生,内蒙古四子王旗人。中央财经大学教授,主要从事清代社会经济史研究,著有《清通鉴》(嘉庆卷)、《19世纪晚期中国民间知识分子的思想》、《思想的突破》等。